Presentación al dossier. La Nación en las provincias. Saberes, agencias y políticas públicas nacionales en el interior del país en el siglo XX
Natacha Bacolla(*) y María José Ortiz Bergia(*)
Resumen
Esta introducción presenta algunas reflexiones sobre los hallazgos y argumentos desplegados por los autores que participan en este dossier en torno a los rasgos de las políticas nacionales y su actuación en el interior de la Argentina en el transcurso del siglo XX. A partir de los avances aquí reunidos –relativos a casos, temporalidades, espacialidades y políticas diversas- proponemos algunas consideraciones provisorias en torno a una pregunta que consideramos medular para los estudios históricos y sociales del Estado en Argentina: ¿con qué dimensiones, escalas, geografías y puntos de observación abordar el fenómeno estatal y sus efectos en los balances de poder entre el plano nacional y subnacional, para construir una explicación que otorgue densidad y carnadura a la compleja relación entre nación y provincias?
Palabras clave: Estado Nacional; Provincias; Argentina; Siglo XX.
National State in the provinces: Knowledge, agencies and national public policies in the hinterlands. Argentina, 20th century
Abstract
This introduction offers some reflections on the findings and arguments deployed by the authors contributing to this dossier regarding the features of national policies and their performance in the provinces of Argentina during the 20th century. Based on the evidence presented here - concerning different cases, temporalities, spatialities and policies - we propose some provisional reflections on a key issue for historical and social studies of the state in Argentina: which dimensions, scales, geographies and points of observation should be used to approach the state phenomenon and its effects on the balances of power between the national and sub-national levels, in order to construct an explanation that gives density and substance to the complex relationship between the nation and the provinces?
Keywords: National State; Provinces; Argentina; 20th century.
Presentación al dossier. La Nación en las provincias. Saberes, agencias y políticas públicas nacionales en el interior del país en el siglo XX
El interrogante sobre el Estado nacional en provincias constituye un desafío de conocida complejidad. Es posible discutir sobre su temporalidad, esto es desde cuándo podemos hablar del Estado nacional y las provincias y su asunción como una unidad territorial co-constitutiva, así como promover un debate extenso respecto a la precedencia de una sobre otra. También es posible disputar sobre la naturaleza de la estructura jurídica federal invocada desde las constituciones decimonónicas en adelante y las cambiantes relaciones entre estos niveles jurisdiccionales –sin contar con la complejidad que incorpora la cuestión municipal en dicha querella–.
Algunos consensos historiográficos han comenzado a adoptarse en torno a esas polémicas. En lo que hace al primer problema, como ha demostrado José Carlos Chiaramonte (1983), el proceso de construcción y consolidación del Estado nacional durante la primera mitad del siglo XIX partió de la fortaleza provincial-regional para arribar a su reconfiguración en favor de la conformación de una entidad estatal central. A partir de la segunda mitad del siglo XIX, los procesos políticos abiertos por la Revolución y la demorada organización estatal, dieron lugar a la formación de un poder central destinado a regular un balance de influencias y potestades entre Buenos Aires y el resto de las unidades territoriales del interior. Los gobiernos provinciales adoptaron la conformación de un Estado nacional fuerte capaz de disciplinar al conjunto, al que le fueron gradualmente transfiriendo algunas competencias y atribuciones. Ese proceso de centralización estatal se sustentó en dinámicas contradictorias, como el ejercicio de la coerción militar conjuntamente a la negociación entre elites nacionales y provinciales. En ese desenlace incidió también la activa adhesión de la población al proyecto nacional a instancia de sus logros materiales y la difusión de bienes simbólicos que gestaron su legitimidad. En ese nuevo orden estatal, la centralización de la autoridad, los recursos y las competencias en el Estado nacional no fue contradictoria con el fortalecimiento de las estructuras provinciales a instancias de las transformaciones socioeconómicas y políticas del último cuarto del siglo XIX (Oszlak, 2004; Alonso y Bragoni, 2015; Bragoni y Míguez, 2010; Buchbinder, 2004).
Las investigaciones más recientes también han explicado que la reconfiguración de los equilibrios provinciales a favor de la conformación de una entidad estatal central –una mutación si se quiere “sociológica”–, fue acompañada por un conjunto de operaciones jurídicas y desplazamientos en los usos del lenguaje político por los cuales, durante la segunda mitad del XIX,
…la vieja impronta jurisdiccional que ligaba la soberanía provincial a los fueros históricos, dio paso a una noción de autonomía esencialmente vinculada al lenguaje de la descentralización, con todos sus presupuestos implícitos de estatalidad y centralización originaria. Desde entonces, la reconstrucción histórica del federalismo, bajo esos presupuestos, llevará implícito un sentido limitativo de la experiencia que se manifiesta en la opción por la palabra autonomía y que estaba ausente en la antigua “soberanía provincial” (Agüero, 2014, p. 390).
Avanzando en el tiempo, entre finales del siglo XIX y comienzos del XX, los gobiernos argentinos promovieron un renovado impulso al proceso de centralización y penetración territorial del Estado nacional sobre las provincias a través de renovadas funciones económicas y políticas. Girones en ese proceso fueron la creación de empresas públicas de saneamiento y transporte, así como la expansión de las instituciones militares y educativas (Jauregui, 2012; Regalsky, 2010; Zimmermann, 2007). Con su capacidad para estimular el crecimiento económico y asegurar la presencia territorial del Estado central, esas intervenciones estatales constituyeron poderosos instrumentos de integración física, simbólica y política. Ahora bien, en simultáneo, la evidencia empírica compilada por estudios en escalas más reducidas, e incluso a ras de suelo, ha delineado para este período trazos de una imagen que complejiza el crecimiento uniforme y regular de las capacidades centralizantes del Estado nacional. Así pues, agencias nacidas del reformismo de cambio de siglo, como la Dirección Nacional de Higiene o el Departamento Nacional del Trabajo, constituyen buenos ejemplos al respecto. A pesar de haber puesto en un lugar central en la agenda problemas como el de la sanidad pública, las regulaciones del mundo del trabajo o la educación básica, sus propuestas enfrentaron una gran dificultad para plasmarse en herramientas efectivas de acción más allá de la Capital Federal, en muchos casos, sin incidir en demasía en los Territorios Nacionales y menos aún en las provincias.
Consideramos que este recorrido extremadamente sintético sobre la compleja trayectoria del Estado nacional en provincias revela la vitalidad de la pregunta sobre cómo en distintos momentos históricos las agencias nacionales atravesaron los desafíos de generar leyes, saberes, reparticiones, consensos, recursos y agentes con los cuales asegurar la implementación de políticas públicas en contextos espaciales alejados de la Capital del país. Lo que se ha dado en denominar el problema de “expandirse para adentro” (Agüero et al., 2018, p. 18). Algunas respuestas a este interrogante han comenzado a elaborarse a partir del relevamiento de las singularidades de los contextos locales, tanto allí donde avanzaba la construcción del orden estatal como en donde fracasaba. Estas evidencias empíricas han posibilitado elaborar nuevas conceptualizaciones, explicaciones y exponer la diversidad de temporalidades de un mismo proceso histórico. De igual modo, han permitido deconstruir una imagen homogénea y cuasi monolítica de las instituciones estatales, sus lógicas, actores y prácticas (vg. Ortiz Bergia, 2015; Soprano, 2010; Di Liscia y Soprano, 2017; Bacolla, 2016, 2020).
En ese contexto historiográfico, la publicación de este dossier tiene como propósito analizar los rasgos de las políticas nacionales y su actuación en el interior de la Argentina en el transcurso del siglo XX, a través de investigaciones dedicadas a instituciones, períodos, lugares y políticas públicas diversas. En ese sentido, algunas de las preguntas que guiaron las pesquisas realizadas fueron qué agencias y agentes nacionales aseguraron la penetración territorial del país; Cuáles fueron los principales desafíos económicos, políticos y sociales que atravesaron; De qué manera se desplegó la estructura nacional, quiénes fueron sus agentes, agencias e instrumentos de conocimiento e intervención; Qué vínculos entablaron con los agentes subnacionales y cuáles fueron sus efectos en los balances de poder entre estados nacional y subnacionales.
Cada uno de los autores convocados a su modo emprendió entonces la tarea de visibilizar la variabilidad de políticas nacionales diseñadas e implementadas en el tiempo y en el espacio. Un recorrido por los artículos muestra, en consecuencia, desplazamientos entre coyunturas en las que predominaron los impulsos fuertemente centralizadores y nacionalizadores, hacia momentos en donde la gestión y resolución de problemas se depositaron sobre actores locales. De manera semejante, las contribuciones problematizan los diversos registros y temporalidades con que las distintas regiones se insertaron en el proyecto estatal nacional. Poniendo a su vez en evidencia que dichas reconfiguraciones trastocaron las propias relaciones interprovinciales y sus inserciones en términos regionales. Así, los cambios sufridos por estas “geografías” respondieron a los parámetros con que sucesivos proyectos políticos imaginaron los ordenamientos subnacionales –como ilustran claramente los casos estudiados en este dossier en el marco de los reformismos de entresiglos, la modernización conservadora, la planificación peronista o la desarrollista-. Pero además, estos mapas revelan tracciones, superposiciones y nuevas fronteras perfiladas por las propias lógicas técnicas que dieron su fundamento y razón de ser a las delimitaciones jurisdiccionales de las agencias nacionales en territorio –sanitarias, viales, militares, agronómicas o educacionales para ilustrar la idea con los casos estudiados aquí-.
En esta introducción sintetizamos, entonces, algunos de los principales resultados que se destacan en el conjunto. Los trabajos tienden a identificar dos ritmos que no siempre se acompasan, el de la política y el de la administración, discusión que está particularmente presente en los textos de Luis y Raffa, Villar Laz, Martocci y Salomón. En esos trabajos, las herencias institucionales, como las denomina Skocpol (1985), son un dato no menor al abordar esta superposición de tiempos y procesos. En conjunto, estas indizan el desarrollo de patrones siempre cambiantes en las relaciones entre Estado y sociedad (Rosanvallon, 1993), que junto a los debates propiamente políticos obligan a recuperar la agencia de las organizaciones estatales y la imbricación de sus acciones con el desarrollo de los campos de experticia.
En lo que hace a los condicionamientos que explican la trayectoria de las políticas nacionales en las provincias, los artículos destacan en parte las limitaciones que la estructura federal y la organización institucional de los estados locales impusieron desde sus inicios a los proyectos de centralización –apelando al mencionado concepto de autonomía política y administrativa–. Asimismo, se ha destacado la falta de recursos materiales, fenómeno amplificado en algunas coyunturas por las restricciones presupuestarias y el impacto de sucesivas crisis políticas. Más precisamente, el desenvolvimiento de las políticas nacionales tuvo un importante factor limitante en las asimetrías poblacionales y socioeconómicas del territorio, junto a los mayores costos asociados a la edificación y distribución de insumos en espacios periféricos.
Otro elemento nada desdeñable en la trayectoria del Estado central fue, sin duda, la variable disposición de los actores provinciales y municipales a colaborar en contextos políticos complejos. En consecuencia, las políticas nacionales dependieron, en parte, de las condiciones de posibilidad que permitieron, u ocluyeron, las resistencias provinciales y municipales en unos casos, y la factibilidad de articulación institucional y técnica en otros. Incluso fue relevante la conformación de un consenso social y político que asimiló solo lentamente el bienestar colectivo como parte de los derechos ciudadanos o la expansión de infraestructura pública como requisito de modernización material.
Finalmente, la viabilidad técnica constituyó un aspecto no menor en varios sentidos. La formación de cuadros expertos fue necesaria para llevar adelante estas nuevas visiones de la gestión y la administración, en especial, en una estructura estatal que concentraba sus recursos técnicos en la Capital del país. Así pues, las investigaciones compiladas ponen en evidencia el difícil aprendizaje que los agentes estatales atravesaron para adquirir los saberes específicos con los que abordar las problemáticas sanitarias, educativas y económicas de las distintas regiones. En esos términos, en diálogo, conflicto y cooperación con las administraciones locales, los usuarios y los destinatarios, los burócratas y funcionarios nacionales modelaron las intervenciones estatales, gestaron conocimientos y construyeron intervenciones de impacto disímil sobre la población.
Respecto a esta última cuestión, las contribuciones de este dossier permiten recuperar en múltiples escalas los fenómenos de circulación de ideas y prácticas en las configuraciones locales del Estado y sus agencias. La recuperación de estos prismas posibilita una lectura descentrada –como la desplegada por el trabajo de Martocci, pero también el de Soprano– en la cual se ponen en juego más que la recepción acrítica de experticias, un enorme trabajo de reelaboración y diálogo en su puesta en práctica. Cabe destacar por igual que los artículos aquí reunidos ponen en primer plano las condiciones por momentos más azarosas de las prácticas del Estado nacional en provincias, a veces ligadas a trayectorias biográficas muy particulares, tanto individuales como colectivas, como muestran los casos analizados por Soprano y Ortiz Bergia. En dichos artículos es posible aprehender no solo el rol de las instituciones, sino también el de las individualidades, las relaciones y prácticas informales, que llevaron a la fusión de proyectos personales con otros de carácter político. A ello cabe agregar la necesidad de una compleja ingeniería institucional de coordinación de las políticas a escala federal. En ese registro, el fortalecimiento de las capacidades de intervención y coordinación a escalas locales se delinearon como precondición para el proceso de centralización nacional.
Por último, vale la pena recalcar que los trabajos reunidos en este dossier llaman la atención sobre cómo el “Estado nacional” distó de ser el único protagonista de estas historias centradas en sus intervenciones en el territorio. Por el contrario, las distintas contribuciones presentan análisis empíricos en los que las agencias nacionales en el interior del país se vinculan de manera estrecha con una multiplicidad de actores locales y regionales. De tal modo, es posible reconocer que los procesos de expropiación subyacentes al fenómeno de centralización estatal, pero también de negociación, colaboración y mutua conveniencia entre los diferentes actores políticos del momento. Esto implica asumir que las estructuras de poder del Estado central fueron conformadas también a instancias de prácticas e instituciones políticas construidas tanto en el centro como en la periferia.
En definitiva, las contribuciones de este dossier apuntan en su conjunto a enfatizar cómo la formación del Estado nacional no puede ser vista como un proceso lineal, evolutivo e inevitable de construcción de agencias, saberes y políticas que comenzaron a desplegarse en el siglo XIX para alcanzar su clímax y declive en el transcurso del XX. En cambio, resulta necesario pensar la expansión, retracción y reconfiguración de las intervenciones nacionales en distintos ámbitos de políticas públicas y escenarios provinciales. Esto implica atender a la variabilidad estatal en el tiempo producto de la multiplicidad de problemas públicos, regímenes estatales, saberes de estado, contextos, intereses y actores involucrados.
Entrando en los trabajos de manera más detallada, en su artículo Germán Soprano indaga sobre los servicios de sanidad militar desplegados en el territorio argentino durante la primera década del siglo XX. Para ello, pasa revista a los desafíos sanitarios, sociales y territoriales de la estructura burocrática del ejército al introducir la conscripción militar obligatoria en el cambio de siglo en la Argentina. Las necesidades de información veraz, la ausencia de edificios e insumos, la escasez de recursos humanos capacitados, la ausencia de una logística adecuada a la diversidad social, geográfica y epidemiológica del país fueron solo algunas de las cuestiones que agentes y saberes al servicio de la sanidad militar debieron dirimir en esa coyuntura.
En su trabajo Natalia Luis y Cecilia Raffa investigan el temprano accionar de Obras Sanitarias de la Nación en la provincia de Mendoza en los años veinte durante los gobiernos lencinistas. Las autoras ahondan en la estructura administrativa de la empresa en la provincia, los condiciones y límites de su accionar, el desconocimiento y las dificultades para operar sobre determinadas problemáticas locales, así como las relaciones de cooperación y conflicto que entablaron con los actores locales. A través de la reconstrucción de ese complejo escenario técnico, político e institucional, las autoras revelan la variabilidad existente en el tratamiento del problema del agua a instancias de las distintas coyunturas nacionales y locales que se desarrollaron durante esos años. En especial ponen en evidencia la incidencia de las pujas políticas locales en el tratamiento, receptividad y discusión de las políticas nacionales en el territorio provincial.
Por su parte, Carolina Villar Laz examina la creación de la “Escuela Granja Hogar Ceferino Namuncurá para niños indígenas” en el Territorio Nacional de Neuquén durante los años treinta. A través de una descripción de las instituciones educativas en el territorio, la autora ahonda en la multiplicidad de políticas de escolarización fijadas por las autoridades nacionales destinadas a adaptarse a las particularidades de la población y el territorio neuquino. La reconstrucción de ese escenario institucional le permite identificar la singularidad del proyecto político de la Escuela Granja Hogar, institución que en los años treinta intentó promover la asimilación cultural, política y social de la “minoría mayoritaria” indígena del territorio neuquino.
La contribución de Federico Martocci, por su parte, analiza durante el período 1937 y 1965 la circulación de saberes, técnicas y políticas gestadas entre los estados nacional, provinciales y territorianos alrededor de los suelos áridos de la pampa central. Esto permite al autor avanzar sobre problemáticas relativas a la circulación de saberes, agencias y burocracias vinculadas a la política agropecuaria, área poco atendida aún por la historiografía. Su lectura también ayuda a comprender la manera en que determinadas problemáticas se instituyeron progresivamente en problemas públicos, la multiplicidad de actores que interactuaron a su alrededor, así como la complejidad de los procesos de institucionalización, de formación de saberes y de recursos técnicos que demandaron una temporalidad ajena a los ritmos de la política.
Siguiendo en esta línea de indagación, María José Ortiz Bergia realiza un estudio de caso destinado a indagar en las intervenciones y atributos de las políticas sanitarias en un momento de máxima centralización de la autoridad en el Ministerio de Salud Pública de la Nación, los años finales del peronismo histórico. La autora indaga específicamente en cuáles fueron las condiciones locales que permitieron esa exitosa concentración del poder a través de la actuación en el territorio de una agencia nacional, la Dirección General de Sanidad del Centro, las personas que la conformaron y las intervenciones que desplegaron entre 1950 y 1955. Este análisis le permite mostrar cómo los agentes locales, mediante el uso de sus relaciones y cuotas de autoridad, aseguraron la adhesión provincial a las normativas nacionales de mediados del siglo XX.
Finalmente, el artículo de Alejandra Salomón ahonda en la descentralización de la política vial durante el desarrollismo y su impacto en las capacidades y autonomías provinciales. El análisis sobre la política vial desarrollista permite a la autora esbozar una mirada de largo plazo sobre una política pública de amplia significancia historiográfica en los estudios sobre el Estado y de gran impacto político y material en los espacios provinciales. El análisis resulta innovador al mostrar los alcances de los esfuerzos de descentralización que el desarrollismo imprimió a la política vial mediante la transferencia de competencias administrativas y de recursos fiscales. Vale la pena destacar que la autora indaga en las dinámicas que incidieron en la transformación de la Dirección Nacional de Vialidad y en la provincia de Buenos Aires, permitiendo ahondar en el efecto gestado por esa descentralización nacional en el incremento de la autonomía y las capacidades fiscales y técnicas provinciales en el área de los caminos.
Para concluir entonces, este dossier aspira a abrir un abanico amplio de puntos de mira en la construcción de los estudios históricos y sociales del Estado, incorporando preguntas sobre cuál es el punto de observación, la escala y las dimensiones más apropiadas para pensar el fenómeno estatal argentino, en dónde debemos focalizar la mirada, en qué nivel estatal, sobre qué políticas y en qué geografías. Las contribuciones señalan algunos caminos para encarar esas respuestas confluyendo en la hipótesis de que la historia del Estado central en el territorio, es tan compleja como la de la administración central en su ciudad cabecera y las 24 jurisdicciones que lo conforman.
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(*) Profesora en Historia (Universidad Nacional del Litoral. UNL). Magíster en Sociología y Ciencia Política (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales). Doctora en Ciencia Política (Universidad Nacional de Rosario. UNR). Investigadora Independiente (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas). Profesora Titular (UNL y UNR). Argentina. Email: nbacolla@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0002-9821-9742
(*) Profesora, Licenciada y Doctora en Historia (Universidad Nacional de Córdoba. UNCórdoba). Investigadora Adjunta (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas). Docente (UNCórdoba). Argentina. E-mail: ortizbergia.mj@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7966-8112